Escolha Pública política lobby

Publicado em 26 de maio de 2014 | por Eamonn Butler

A Tirania das Minorias

As transações de mercado são voluntárias: qualquer lado pode desistir da negociação se não gostar dos termos oferecidos. Mas a política tem que ser coerciva: quando a decisão coletiva é tomada, todos devem cumpri-la, mesmo se estiverem insatisfeitos com ela. E se alguém tentar escapar do acordo coletivo – não pagando seus impostos, por exemplo – o estado usa sua autoridade para forçá-lo.

A força e a ameaça de força nunca são desejáveis, mesmo se a causa for justa. Mas uma característica ainda mais perturbadora da regra da maioria é a possibilidade de que a maioria possa usar seu poder para coagir a minoria de forma bastante injusta, impondo-a altos impostos ou extinguindo suas liberdades – tudo garantido pelo poder estatal.

Na verdade, as coisas são ainda mais perturbadoras do que esse problema de ‘ovelha e dois lobos’. Sob o voto da maioria, não apenas a maioria pode explorar a minoria: é até mesmo possível que minorias pequenas e organizadas juntem-se e imponham seus desejos na maioria mais vasta e desorganizada. E esse exemplo é especialmente verdadeiro na eleição de representantes para o poder legislativo.

Interesses concentrados e Interesses difusos

Há muito tempo tem sido óbvio que grupos de interesse campanham vigorosamente em busca de seus próprios interesses. Mas Mancur Olson e William H. Riker foram capazes de estudar esse fenômeno em muito mais detalhes ao aplicar os princípios da Economia da Escolha Pública.

Novamente, a Escolha Pública assume que os membros de tais grupos – produtores de tomate ou companhias de ópera, digamos – irão buscar proteger e promover seus interesses comuns. De fato, como Olson percebeu, eles têm um forte incentivo para se organizar politicamente. Em primeiro lugar, eles têm muito a ganhar (ou perder) quando decisões coletivas são tomadas a favor (ou contra) eles. E porque eles são pequenos e homogêneos, é relativamente fácil para eles se organizarem.

O contrário é verdadeiro para grupos grandes, tais como consumidores ou pagadores de impostos. Eles têm pouco incentivo para empenhar sua energia em fazer campanha: já que eles são numerosos, o impacto das decisões coletivas em cada indivíduo é largamente disperso e portanto pequeno. Sendo tão diverso, eles também têm dificuldades em se organizar; e, em todo caso, muitas pessoas podem perceber que fariam pouca diferença ao se juntar a um esforço conjunto de lobby.

O resultado é que pequenos grupos com interesses concentrados podem ser participantes muito mais ativos, verbais e eficientes no processo de tomada de decisão coletiva do que grupos bem maiores com apenas interesses difusos. Enquanto a proibição de tomates importados, digamos, é de grande interesse aos produtores de tomate, significa apenas uma perda de escolha minúscula para os consumidores; da mesma forma, o subsídio para uma casa de ópera pode dobrar as receitas da companhia, contudo acrescenta apenas uns poucos centavos à taxa de impostos de alguém.

Mas os centavos vão se acumulando. Com um número potencialmente grande de interesses minoritários, e todos fazendo campanha para ganhar benefícios especiais à custa da ampla maioria, não deve ser surpresa se acabamos com mais regulações, mais subsídios, maiores impostos e um governo inchado que ninguém realmente quer. Novamente, parece que há uma boa razão para ser pessimista sobre o processo político.

A política dos grupos de interesse

Os grupos de lobistas sabem que seus interesses particulares devem ter pouco atrito com o público votante geral ou com os políticos que os representam. Então eles frequentemente disfarçam suas demandas na linguagem do “interesse público”. Produtores de tomate podem argumentar que a proibição da importação pode nos salvar de tomates de baixa qualidade ou de tomates com doenças provenientes do exterior, e que iria alavancar empregos agrícolas e a prosperidade local; companhias de ópera podem argumentar que uma cultura próspera de ópera ajuda a elevar-nos ou torna nosso país um destino mais atrativo aos turistas.

Por volta de 1776, Adam Smith sabiamente aconselhou que tais argumentos devem ser “examinados longamente e com cuidado, não apenas com a mais escrupulosa atenção, mas com a maior suspeita”. Entretanto, o fato que pequenos grupos de lobby fazem um barulho desproporcionalmente alto no debate público – e provavelmente são melhor informados no assunto em particular que a maioria das outras pessoas – significa que os políticos, em troca, dão a seus argumentos uma atenção desproporcional, e acham mais fácil ceder a suas demandas mesmo se prejudicar a maioria menos verbal. De fato, já que grupos de interesse têm um incentivo para angariar fundos para lobistas, há também a perspectiva atraente de contribuições de campanha para os políticos que os apoiam. Como a abordagem da Escolha Pública nos lembra, os políticos também têm seus interesses próprios. Essa é uma razão do por que os sistemas representativos são tão facilmente e frequentemente dominados por pequenos movimentos de grupos de interesse.

Entretanto, por mais barulhento que seja a campanha pública, o verdadeiro lobby pode muito bem acontecer a portas fechadas. Como Olson observou, a natureza opaca desse processo funciona em vantagem aos lobistas e aos políticos, que podem negociar secretamente o apoio mútuo; e os grupos de lobistas já estabelecidos e os políticos em exercício são os que provavelmente ganham mais. Mas o processo funciona contra os interesses dos consumidores e dos pagadores de impostos, que não são representados nessas discussões privadas.

Problemas organizacionais

Grupos de interesse muito pequenos cujos membros têm interesses altamente semelhantes tendem a ser mais fáceis de se organizar. Porém, já que eles têm tão poucos membros, eles podem ter dificuldades em levantar fundos de campanha suficientes para comprar apoio administrativo e especialistas em relações públicas o suficiente para fazer lobby de maneira eficiente e fazer sua voz ser ouvida.

Grupos grandes têm um maior número membros do qual podem levantar dinheiro e recrutar ativistas, mas os problemas de parasitismo aumentam com o tamanho. Os membros podem deixar para outros desembolsarem os fundos e fazerem o trabalho, sabendo que, se o lobby do grupo for bem-sucedido, eles irão se beneficiar, quer eles tenham feito alguma contribuição ou não – em outras palavras, grupos grandes têm um problema de ‘parasitas’.

Grupos de interesse podem ser capazes de evitar esse problema de parasitismo se eles puderem restringir os benefícios de seu lobby a seus próprios membros. Associações profissionais, sindicatos, entidades de produtores e outros podem conseguir que políticos deem reconhecimento especial a seus membros, que pagam assinaturas de campanha para eles. Os futuros benefícios que eles ganham do processo político, tais como monopólio ou privilégios de impostos, podem então ser restritos ao grupo reconhecido. Médicos e advogados, por exemplo, se beneficiam dos arranjos de licenciamento que os permitem limitar seu número, aumentar suas cobranças, e evitar que o trabalho seja levado para competidores ‘desqualificados’.

A construção de coalizões

Mesmo se grupos pequenos forem mais fáceis de organizar, ainda ajuda ter alguma massa crítica no debate político. Mas nas democracias representativas, não é necessário uma grande parte: Buchanan e Tullock calcularam que um grupo capaz de administrar apenas um pouco mais de um quarto dos eleitores em um grande eleitorado pode dominar uma maioria apática e desorganizada. Imagine, por exemplo, um país em que existem 100 eleitorados, cada um com 10.000 eleitores. Para ter uma maioria dominante no poder legislativo, um partido ou grupo de interesse precisa ganhar uma maioria simples de votos – 5.001 – em uma maioria simples de cargos – 51. Embora o eleitorado de 1.000.000 ser forte, meros 255.051 eleitores são necessários para a vitória.

É claro, a maioria dos grupos de interesse não tem tantos membros, nem pode calcular suas necessidades de votos de forma tão precisa. Mas se a maioria dos eleitores não se importa em votar, ou se seus votos dividem-se uniformemente, mesmo pequenas minorias podem influenciar o resultado.

Um forma em que minorias podem aumentar sua força de voto, e portanto seu domínio sob sistemas representativos, é formar coalizões com outras minorias – seja com aquelas que compartilham sua principal posição ou com aquelas que estão preparadas para apoiar sua causa em troca de apoio para a sua própria.

Exatamente como essa construção de coalizão funciona depende da natureza do sistema eleitoral – outro caso em que as instituições de tomada de decisão são importantes. Sistemas de maioria simples de votos geralmente produzem coalizões pré-eleições em que os interesses individuais e grupos cedem suas diferenças e juntam-se em um dos partidos dominantes ou onde os partidos de minorias cedem suas diferenças e criam alianças que são potencialmente grandes o suficiente para desafiar os em exercício. Alternativamente, elas podem meramente formar pactos eleitorais para explorar oportunidades táticas de votos, negando-se a por candidatos em áreas em que seus parceiros de pacto têm uma melhor chance de vencer.

Entretanto, na Europa continental e outras legislaturas onde os sistemas proporcionais e as políticas multipartidárias prevalecem, as coalizões são mais prováveis de serem formadas depois da eleição, na legislatura. Uma vez que os retornos da eleição estão claros, e a força dos votos de diferentes partidos está clara, os administradores dos partidos sabem quais números eles precisam reunir para que formem uma maioria e podem fazer julgamentos informados sobre quais partidos da aliança podem ter melhor retorno.

William H. Riker explorou muitas dessas questões, explicando muitos aspectos das coalizões, tais como por que ‘grandes coalizões’ que apoiam muitos partidos ou grupos de interesse diferentes tendem a ter vida curta. Subsequentemente, os economistas têm aplicado teorias mais sofisticadas como a Teoria dos Jogos para tais questões, com resultados interessantes.

O comportamento das coalizões

As questões importantes, é claro, são quais partidos tendem a formar uma coalizão, e por quanto tempo essa coalizão provavelmente irá durar. Riker conclui que, ao invés de ter coalizões abrangentes em quais diferentes grupos de interesse podem se retirar em momentos inoportunos, a estratégia ótima deve ser construir uma coalizão mínima vencedora, grande o suficiente para dominar a agenda sem ser tão larga a ponto de ser instável.

Enquanto essa teoria parece tão plausível como qualquer outra, a realidade é que ela esclarece menos que a metade dos governos pós-guerra em países europeus multipartidários. Ela também não explica a existência de governos de minorias que ocorrem frequentemente na Europa e no mundo. Para esses, o cientista social holandês e especialista em coalizões Peter van Roozendaal pode ter uma explicação melhor. Em sua visão, é mais fácil para partidos pequenos entrarem em alianças com partidos centrais, ao invés de com outros partidos pequenos no fim oposto do espectro político; logo, um partido central grande terá uma posição fundamental em qualquer coalizão. Dado esse domínio, ele pode preferir seguir sozinho e formar um governo de minoria, confiando em alianças instáveis com outros partidos de qualquer lado, conforme e quando precisar de seu apoio.

Entretanto, governos de minoria tendem a ter vida curta. Isso pode ser porque, na realidade, a política não é apenas sobre questões de uma única via e dimensão, em que a opinião pública agrupa-se em algum ponto em uma escala única. As questões políticas geralmente são multidimensionais e de várias vias – envolvendo questões complexas, numerosas e inter-relacionadas em que a opinião pública é dividida de muitos formas. Isso torna muito mais difícil de se manter uma coalizão estável.

Das coalizões à troca de votos

A Escolha Pública e a Teoria dos Jogos têm introduzido vários outros insights interessantes no assunto das coalizões, tais como a sugestão que elas são menos permanentes quando a mobilidade social é alta. Se há uma divisão social permanente, as coalizões podem ser construídas e mantidas com a força dela; mas se os estratos sociais estão mudando, há uma base menos robusta.

A teoria também sugere que as coalizões são mais difíceis de serem formadas e mantidas à medida que o número do eleitorado aumenta. E tanto a teoria e a observação sugerem que é muito mais fácil formar coalizões estáveis onde há uma população mais uniforme. Essas descobertas podem explicar por que países pequenos, socialmente conservadores e homogêneos – tais como os da Escandinávia – geralmente têm políticas mais estáveis que os países maiores e etnicamente diversos.

Mas até onde a maioria silenciosa irá permanecer silenciosa quando encarada com a tirania das minorias nos sistemas representativos? Afinal, elas estão expostas a custos potencialmente altos na forma de regulações e impostos elevados que as coalizões organizadas podem impor sobre elas – sem mencionar o custo de todo esse lobby na economia como um todo. Infelizmente, o fato que os consumidores e os pagadores de impostos raramente serem organizados como uma força politicamente eficiente – juntos com o aumento dos programas do governo, a proliferação dos grupos de pressão politicamente ativos e a expansão da indústria do lobby – sugere que a resposta pode ser que o silêncio da maioria pode durar por um bom tempo.

// Tradução de Robson Silva. Revisão de Ivanildo Terceiro.


Sobre o autor

Eamonn Butler

Eamonn Butler é diretor e co-fundador do Instituto Adam Smith, e autor de diversos dos livros, dentre ele "Public Choice – A Primer"



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