Escolha Pública escolhas

Publicado em 27 de janeiro de 2014 | por Eamonn Butler

Escolha Pública – A Biografia

[Capítulo 2 do livro Public Choice – A Primer, que está em processo de tradução] 

Intelectuais tem por muito tempo tido grande fé no governo. Da visão de Platão de “reis filósofos” em diante, sua principal preocupação foi meramente como eleger as pessoas corretas para compor a administração – e focá-las a fazer as coisas certas. Na Idade Moderna, os pensadores sociais tomavam como certo que os servidores públicos iriam ser objetivos e justos, dessa forma principalmente focados nas suas responsabilidades morais. O livro “O Príncipe”, de 1532, de autoria de Nicolau Maquiavel, foi uma exceção; contudo este foi amplamente rejeitado como uma escandalosa caricatura do real governo.

Gradualmente, entretanto, mais pensadores começaram a questionar a probidade intrínseca do sistema político, e os interesses próprios daqueles que por ele são levados ao poder. Em um ensaio sobre o parlamento, o filósofo escocês David Hume denunciou o interesse próprio de pessoas ocupantes de cargos governamentais, e recomendou que, para nossa própria proteção, nós deveríamos trata-las como se fossem “cafajestes (patifes)”. E, em 1776, na obra “A Riqueza das Nações”, Adam Smith criticou fortemente a relação amigável entre os empresários e o governo, na qual os detentores da autoridade concediam monopólios a cortesões e fabricantes selecionados.

Os precursores da moderna Escolha Pública

As questões levantadas por Hume e Smith sobre o funcionamento do processo político permanecem centrais à teoria da Escolha Pública atual; mas a origem mais direta da Escolha Pública moderna remonta ao pensamento de dois matemáticos franceses do século XVIII sobre a mecânica do voto e das eleições.

Em 1785, o Marquês de Condorcet notou o problema da circularidade (paradoxo de Condorcet). Para ilustrar essa ideia, suponha que uma comunidade use a regra da maioria para decidir entre três opções de política ou candidatos à eleição: vamos chama-los de Pedra, Papel e Tesoura. Como no jogo moderno, é perfeitamente possível que a Pedra perdesse para o Papel em uma votação entre ambos, o Papel perderia para Tesoura, e ainda a Tesoura perderia para a Pedra. Então, qual iria ser o vencedor legítimo? Não existe uma escolha clara que supera todas as outras. A cada diferente par que fosse colocado em votação, nós iríamos oscilar de um vencedor, ao próximo, ao próximo.

Em 1781, Jean-Charles de Borda já tinha especulado sobre a natureza das eleições – em particular, o problema que mesmo se alguns votantes realmente preocupam-se com uma questão, eles ainda só tem direito a um voto, da mesma forma que aqueles que não se preocupam com nada. Ele propõe, ao invés disso, um sistema no qual as pessoas classificam as opções ou candidatos, e seus votos serão ponderados de acordo. Em uma eleição com três candidatos, por exemplo, os candidatos irão obter dois pontos se estiverem como primeira opção, um ponto se estiverem como segunda opção, e nenhum ponto se estiverem como terceira opção; o vencedor seria aquele que acumulasse mais pontos.

Um século passou antes que o matemático Charles Dodgson, de Oxford, mais conhecido como o autor de Alice no País das Maravilhas, Lewis Carroll, redescobrisse tais textos. Ele escreveu diversos textos sobre procedimentos eleitorais e, em 1876, propôs um complexo sistema para superar o paradoxo de Condorcet.

Outro texto-chave foi um artigo de 1896 sobre a distribuição justa dos impostos pelo economista sueco Knut Wicksell. Embora em grande parte um trabalho relativo à economia, ele mostrou o problema da Escolha Pública que uma maioria no poder poderia, se quisesse, transferir injustamente o peso da tributação à minoria. Wicksell concluiu que somente um acordo unânime poderia evitar a exploração da maioria. É uma ideia que continua a sustentar o pensamento da Escolha Pública.

Pensadores contemporâneos da Escolha Pública

Mais meio século passaria, entretanto, antes que o economista escocês Duncan Black redescobrisse as ideias de Borda e Condorcet, e as tornassem amplamente disponíveis ao mundo de língua inglesa. Os artigos de Black (de 1948) sobre os problemas eleitorais que Borda e Condorcet exporam tornaram-no, possivelmente, o fundador da moderna Escolha Pública.

A mais importante contribuição de Black à teoria da Escolha Pública é o seu famoso “teorema do eleitor mediano (intermediário)”. Esse sugere que em questões diretas – tais como quanto nós deveríamos gastar em estradas – os partidos políticos irão gravitar perto do centro das opiniões, onde a maioria dos votantes estará. Qualquer partido que se afaste do centro irá perder votos para os outros partidos. E já que os partidos políticos tem como objetivo ganhar votos, o resultado é que os partidos irão se agrupar no centro, dando aos votantes pouca escolha.

Em 1951, o economista norte-americano (e, posteriormente, Prêmio Nobel) Kenneth Arrow deu mais uma importante contribuição com seu “teorema da impossibilidade”. A questão chave para qualquer sistema eleitoral é quão precisa as decisões do grupo que emergem dele refletem a natureza, predominância e força das preferências entre os membros do público votante.

Arrow demonstrou que não existe realmente um prático sistema democrático que pode garantir esse resultado desejável. Alguns teóricos posteriores têm compartilhado dessa triste conclusão, argumentando, por exemplo, que qualquer sistema eleitoral pode ser manipulado por pessoas votantes estrategicamente, ou pelos proponentes da agenda que decidem a ordem na qual as decisões são tomadas (um problema particular nos comitês).

Um dos estudantes de Arrow, Anthony Downs, também trabalhou na questão do eleitor intermediário (mediano), mas é mais conhecido pela sua aplicação, em 1957, da teoria da Escolha Racional aos mecanismos do mercado político. A Escolha Racional significa uma ação que é deliberada e eficientemente feita sob medida para se alcançar os objetivos de um indivíduo. Para os partidos políticos, pensou Downs, aqueles objetivos são a renda, prestígio e o poder que é obtido por se estar no cargo – ao invés de qualquer ação política em particular. Realmente, eles iriam mudar suas políticas em busca dos votos que iriam coloca-los no governo. Os eleitores (votantes), por sua vez, iriam racionalmente escolher qual fosse o partido que os entregassem maiores benefícios.

A ideia mais famosa de Downs, contudo, é aquela da ignorância racional dos eleitores. Ele apontou que leva tempo e exige esforço dos eleitores encontrar quais políticas cada candidato apoia. Mas a chance de um voto de um particular indivíduo decidir uma eleição é microscópica. Simplesmente não vale o tempo e o esforço dos eleitores para se tornarem bem informados. Como resultado, muitas pessoas votam com base no rótulo dos partidos, ou nem mesmo votam. Tristemente, isso significa que, já que a maioria dos eleitores é apático, grupos de interesse bem informados podem exercer uma influência desproporcional nos partidos.

Buchanan e Tullock
James M. Buchanan

James M. Buchanan

O seu livro The Calculus of Consent, de 1962, tornou os autores norte-americanos, James Buchanan e Gordon Tullock, figuras de destaque na Escolha Pública. No livro, eles exploraram as questões levantadas pelos sistemas eleitorais de maioria simples, e examinaram em profundidade o fenômeno do logrolling (troca de favores). Mas sua principal contribuição foi a separação do estágio constitucional no qual as regras eleitorais são decididas dos votos subsequentes que são tomados sob tais regras. Eles insistiram que uma constituição deve requerer um acordo anônimo: de outra forma, a maioria poderia conceber um sistema pelo qual a minoria poderia ser explorada em futuras votações.

Buchanan e Tullock viram o sistema político e a evolução das constituições como um processo pelo qual os indivíduos buscam proteger seus próprios interesses, ao invés de um processo no qual todo nós nos empenhamos em alcançar alguma concepção de ‘interesse público’. A sua abordagem desafiou a visão predominante que a intervenção governamental generalizada era necessária para aumentar o bem-estar social através da correção de casos de ‘falha de mercado’. O real problema, eles insistiram, era falha governamental. Problemas tais como monopólios, externalidades (o lado prejudicial oriundo da ação de outras pessoas) e o limitado ou a informação desigual (parcial) eram muito mais evidentes no governo do que nos mercados. E por causa da natureza de “o vencedor leva tudo” nas decisões públicas, a oportunidade de se escapar delas era muito menor.

Escolhas e prêmios

Entre eles, Buchanan e Tullock fundaram o que é conhecido como a ‘Escola de Virgínia’ da Escolha Pública, a qual foca na teoria constitucional e nas instituições políticas do mundo real. Existem também a ‘Escola de Rochester’, a qual aplica estatística e modelos matemáticos à questão, e a ‘Escola de Chicago’, a qual se concentra mais na pura teoria econômica do processo de decisão coletivo.

Quando Buchanan foi homenageado com o Prêmio Nobel em Ciências Econômicas, em 1986, pelo seu trabalho relativo à Escolha Pública, muitas pessoas questionaram o porquê de não ter sido compartilhado com Tullock. Quais sejam as razões, já que as contribuições de Tullock à Escolha Pública são muito notáveis? Ele, por exemplo, fez importantes e originais contribuições à questão do ‘rent seeking’ (rentismo) – a generalizada mas dispendiosa atividade onde grupos de interesse usam o processo político para usufruir de monopólios e privilégios.

O poder dos grupos de interesse

Em um livro de 1965, The Logic of Collective Action, o economista norte-americano Mancur Olson também explorou o impacto de grupos de interesse especiais no processo político. O fato de que os lobbys existem é óbvio o bastante. Mas Olson mostrou que existem muitos grandes grupos de interesse com dificuldade para organizar um lobby eficiente. Esses incluem grupos importantes como consumidores e contribuintes.

Uma razão é o problema do “carona”: se um lobby de consumidores tivesse sucesso em obter concessões de políticos, todos os consumidores iriam beneficiar-se, participando ativamente ou não da campanha. Então, por que deveria qualquer indivíduo contribuir, quando eles podem aproveitar-se do esforço dos outros? O resultado inquietante é que aqueles grupos, como os órgãos profissionais ou sindicatos, que podem de alguma forma restringir quaisquer benefícios que eles alcançam a seus próprios membros, são sobre-representados no debate público. Mas aqueles, como os consumidores e contribuintes, que são mais numerosos, contudo mais difíceis de se organizar são subrepresentados.

Em 1962, o cientista politico norte-americano William H. Riker – figura de destaque da Escola de Rochester – explorou como os grupos de interesse podem formar coalizões, oferecendo apoio um ao outro para alcançar benefícios comuns no processo político. Para organizar e manter alianças é necessário muito esforço, entretanto, e Riker descobriu que ‘grandes coalizões’ duram pouco. Ele concluiu que a melhor estratégia para grupos de interesse era congregar uma coalizão vitoriosa pequena – uma aliança de tamanho suficiente para ganhar, mas não demasiada grande para se manter unida.

Riker também adicionou a teoria dos jogos ao pensamento da Escolha Pública – a modelagem matemática de situações, como nas eleições, onde as decisões individuais dependem, em parte, das decisões tomadas pelos outros.

Burocracia e regulamentação
Bureaucracy and Representative Government

Capa da edição de 2007 do Bureaucracy and Representative Government.

Outra característica inquietante do governo é que os funcionários públicos também possuem seus próprios interesses. O economista norte-americano William A. Niskanen tentou identificar os interesses e objetivos dos burocratas em um livro publicado em 1971, Bureaucracy and Representative Government (em tradução livre: Burocracia e o Governo Representativo). Ele sugeriu que as pessoas em organismos públicos procuram maximizar os seus orçamentos – o que trazem consigo poder, status, conforto, segurança e outros benefícios. Eles levam vantagem sobre os legisladores nas negociações orçamentárias, ele pensou, pois eles sabem mais sobre as funções de seus organismos do que os legisladores, estes últimos, inevitavelmente, generalistas. E uma vez que os políticos comprometeram-se com uma determinada política, os burocratas podem aumentar a pressão no que tange à execução (aprovação) do orçamento, sabendo que os políticos não querem passar pela humilhação pública devido ao abandono do projeto. O resultado é uma burocracia maior e menos eficiente do que aquela desejada pelos eleitores.

Um artigo de 1971, escrito por George Stigler, marcou a chegada da Escola de Chicago e criticou a burocracia de outro ponto de vista. Tendo como base as teorias sobre grupos de interesse de Mancur Olson, Stigler concluiu que regulamentações iriam surgir para servir a interesses especiais, ao invés do público em geral. Os interesses concentrados de grupos profissionais, tais como os de médicos ou de companhias farmacêuticas, dão-lhes um forte incentivo a organizar e fazer lobby (tentar influenciar) junto aos políticos, quem, por sua vez, estabelecem agências regulatórias para suborná-los. Não é que as agências são capturadas por interesses especiais; o problema é que as agências são estabelecidas desde o princípio para beneficiar aqueles interesses. Stigler resumiu essa posição em seu artigo [1] “em geral, a regulação é conquistada pela indústria, e é planejada e operada primariamente para o seu benefício”.

Reconsiderações recentes

Tais ideias deixaram os estudiosos da Escolha Pública pessimistas sobre o processo decisório público. Parecia impossível identificar qualquer sistema que iriam gerar escolhas coletivas que verdadeira e consistentemente refletissem a gama de preferências dos indivíduos. As pessoas iriam votar estrategicamente ao invés de mostrar suas verdadeiras preferências; os grupos de interesse iriam possuir influência indevida; grande parte do público iria ter pouco incentivo a entender os problemas ou até mesmo votar; os organizadores de campanha iriam assegurar que suas próprias preferências prevalecessem; os partidos iriam convergir para o centro ao invés de oferecer uma real escolha (opção); os lobistas iriam gastar vastas quantias de dinheiro à procura de favores dos políticos; e os burocratas iriam velar pelos projetos de suas pastas.

Contudo, outros teóricos da Escolha Pública têm sido mais otimistas. Na década de 1940, Joseph A. Schumpeter argumentou que a competição por votos na verdade gera um resultado benéfico, como a ‘mão invisível’ da competição no mercado. E mais recentemente, alguns como Peter Coughlin e Shmuel Nitzan apontam que quando existe uma grande variedade de questões que os partidos podem implementar por conta própria, existe uma chance bem menor do ‘cyclingdeadlock’ (impasse cíclico). Outros teóricos, como Edward H. Clarke e Theodore Groves têm explorado diferentes formas nas quais os eleitores podem ser induzidos a mostrar suas reais preferências, e levar em conta o custo que as suas demandas iriam impor aos outros, ao invés de votarem egoísta e estrategicamente.

Testes práticos têm contribuído para o otimismo. Por exemplo, alguns estudiosos agora argumentam que os burocratas e seus orçamentos são, na verdade, muito melhor administrados do que Niskanen temia (pensava). E, ao invés de estarem cerceando constantemente o eleitor mediano, os partidos políticos na verdade divergem, significativamente e no longo prazo, em questões importantes tais como inflação e desemprego.

Novas abordagens

Os pioneiros da moderna teoria da Escolha Pública foram todos ingleses ou norte-americanos, e focaram no funcionamento do sistema bipartidário, de maioria simples. Mas a Escolha Pública tornou-se internacional, e agora se direciona muito mais aos sistemas multipartidários, com diversas regras partidárias, os quais prevalecem em muitos outros locais. Entre os principais tópicos na atualidade, por exemplo, estão: como coalisões multipartidárias são construídas, quão estáveis são, e porque muitos partidos preferem liderar em governos minoritários, ao invés de fazer parte de coalisões.

Além da evidência retirada de sistemas políticos reais, economistas como Vernon Smith (ganhador do Prêmio Nobel de 2002) têm conduzido experimentos práticos sobre como as pessoas – quase sempre seus estudantes – realmente fazem escolhas. Entre os insights que surgiram estão que é possível edificar sistemas eleitorais que revelam a força das diferentes perspectivas dos eleitores e desencorajam a votação estratégica, e que o ideal de acordo unânime na Constituição, pregado por Buchanan e Tullock, é, de fato, viável. E muitos outros experimentos sugerem que enquanto as pessoas realmente “pegam carona”, como Olson acreditava, eles o fazem com frequência menor que usualmente se pensava. Realmente, muitas pessoas devotam muito mais energia à política do que seu “racional” interesse próprio iria justificar.

Com o amadurecimento da Escolha Pública, insights radicais tem dado espaço a maior riqueza de detalhes e teste dos resultados. Como vamos ter a oportunidade de ver em uma seção posterior, a teoria e a experimentação recente têm posto em dúvida algumas suposições dos primeiros estudiosos da Escolha Pública, ou tem obrigado a uma substancial revisão e refinamento destas.

Outra tendência é que o uso da matemática está crescendo, embora alguns estudiosos ainda mantem que o foco deveria ser a explicação da política e do governo do mundo real, e não no refinamento de modelos abstrusos. E a Escolha Pública está tendo um impacto cada vez mais profundo sobre a ciência política, cujos praticantes estão paulatinamente mais inclinados a usar a abordagem do ‘ator racional’.

Em 1965, Buchanan e Tullock fundaram a Sociedade da Escolha Pública para a troca de ideias entre os estudiosos trabalhando nesse novo campo de pesquisa. Uma medida do crescimento da Escolha Pública é que os encontros anuais da sociedade agora atraem centenas de participantes, e que sociedades similares têm sido estabelecidas na Europa e no Extremo Oriente. Dos seus vacilantes conceitos iniciais, a Escolha Públicas tem agora se tornado um campo de discussão vivaz.

Notas

[1] – O artigo foi chamado ‘The Theory of economic regulation’ (Tradução simples, ‘A Teoria da Regulação Econômica’) e foi publicado no Bell Journal of Economics and Management Science, 2: 137-46.

// Tradução de Matheus Pacini. Revisão de Juliano Torres.


Sobre o autor

Eamonn Butler

Eamonn Butler é diretor e co-fundador do Instituto Adam Smith, e autor de diversos dos livros, dentre ele "Public Choice – A Primer"



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